关于数“智”赋能农房建设管理的六点建议
农房建设管理是实施乡村振兴战略、加强和改进乡村治理的必然要求和重要抓手。近年来，我区严格落实市级指导、区级主导、乡镇街道主责、村级主体的宅基地管理机制，推行“联审联办”制度，违建现象得到有效遏制，农房建设管理体制机制逐步成型，但也还存在一些堵点难点亟待解决，需紧抓数字重庆建设契机，以数“智”赋能农房建设管理，探索建立开州区“数字农房”服务平台，一体推进农民建房规范化建设，构建乡村智治新格局。
一、主要问题
一是规划编制滞后，建房零散无序。我区村规划大多在2016年就已编制完成，部分乡镇因资金困难没有更新维护，不能合理确定农村居民点数量和布局，农民建房盲目随意、零散无序，占用承包地、耕地和公路交通沿线建房等违建现象较为普遍。新一轮“三区三线”划定后，宅基地用地骤减，多在荒山、高切坡陡崖上，路电水气讯等基础设施缺乏，建房选址难上加难。
二是数据壁垒严重，台账底数不清。农房建设管理涉及住建、规资、农业农村委等多个部门，各部门独立建库，标准规范不一，数据整合共享不够。村社区、乡镇街道和区级相关部门数据更新不及时，未能形成完整准确的农村宅基地基础信息数据库，台账底数不清、情况不明，难以实现宅基地调查、规划、审批、监管等一体化管理，协同审批耗时费力。
三是审批职能分散，流程繁琐传统。2018年机构改革和2020年新修订的《土地管理法》施行后，农房建设管理职能虽有一定调整，部分职权下放乡镇街道，但“多头管理、多头审批”问题依然存在。因不动产登记专网与“开心办”APP数据没有互通共享，农户不愿选择在“开心办”APP上申请建房，仍习惯采用纸质送审申报，村级审核后再乡镇审批，然后再送部门核验，其审批办证流程繁琐传统，农户“多头跑、往返跑”的情况仍有发生。
四是监管力度不够，方式手段单一。农房建设全程监管“四到场”（申请审查到场、丈量批放到场、建房巡查到场、竣工核查到场）需耗费大量的人力、物力和财力。目前事多人少矛盾突出，缺少专项经费保障。部门和乡镇街道配合度不高，大都以现场核查为主，因地域广对象多，难以实现事前、事中、事后持续监管，尤其对房屋“长高长胖”等违规问题执法更加困难。
五是服务功能缺位，综合集成不足。农户对现有参考图集的接受度不高，自行选择风格建房，而属地政府为避免激化群众矛盾，个别默允或仅对房屋立面作简单要求，导致同村不同貌。农村建筑工匠不足，无资质施工、不规范操作现象严重，农房建设安全风险较高。另外，建材选购、建房贷款、建房保险、法律咨询等专项服务供给不足，无法及时满足农户建房需求。
六是整治任务繁重，风貌提升困难。据初步统计，全区现有违建无手续、办证遗留、一户多宅、闲置废弃等农房近5万户，其中涉嫌“乱占耕地建房”2万余户。目前，各乡镇街道虽已完成“两违”和“遗留办证”资料前期收集，但因问题多矛盾大，且没有上级统一的处理意见和政策口径，仍难以有效处置，造成部分建筑闲置甚至烂尾，严重影响农村整体风貌提升。
二、对策建议
一是“全覆盖”优化完善，绘好村庄规划“一张图”。严格乡镇街道村规划编制主体责任，积极落实资金保障，有序推进“多规合一”的实用性村规划编制及开展已编制村规划全域全要素优化完善，实现全区村庄规划“全覆盖”，推动村庄规划“一张图”建设。按照“先规划、后许可、再建设”要求，严格农村宅基地用地管理，严禁农村居民在村庄建设规划区外新建、改建、扩建住宅，加大农房建设监管力度，坚决遏制乱占承包地、耕地的违建行为。强化规划指引及风貌管控，凸显开州地域特色，提炼“开州民居”要素，引导农户合理选址、适度集中，避免农房选址零星无序。
二是“全方位”摸清家底，共享数据资源“一本账”。依托区大数据管理中心政务服务网络环境，集成住建、规资、农业农村委等部门数据，叠加利用国土空间规划、卫星遥感影像、房地一体确权、土地确权、三调数据、农村土地房屋登记数据等成果信息，建立“开州区农村宅基地基础信息数据库”，全面摸清辖区农村宅基地规模、布局、权属、利用等情况。同时，对所有数据进行统一标准、统一编码、统一校对、统一入库，且及时更新，高质量编制全域信息“一本账”，建立“房—地—人”关联电子档案，构建起覆盖乡镇街道、联通部门信息的数据台账，实现信息“一键获取、快速查询”。
三是“零缝隙”一网通办，实现审批管理“一条链”。进一步理顺审批职能，流程再造推行“一网通办”，依托“开心办”APP开发开州区“数字农房”服务平台，形成“1+N”综合应用体系（1是农村宅基地基础信息数据库；N是申请、审批、监管、服务、办证等系统），打造农房建房“一链办理”新模式。加快推动“开心办”APP与不动产登记专网深度融合，探索业务办理“一键”申请、联合审查“一键”审批、建房信息“一键”核验，大大缩短审批时间。农民可直接登录“开心办”APP，在“数字农房”服务平台上在线申请建房，全程线上无纸化操作，做到“零填报”；村级初审、乡镇街道审批，实现“手上办”“马上办”，做到“零次跑”；农房竣工在线验收后，“零材料”完成登记发证。
四是“零盲区”监测巡查，织密智慧监管“一张网”。强化工作保障，充实基层监管力量，增设村级协管员（明确一名有责任心、有担当的村支“两委”干部兼任）。落实审批部门的安全监管责任，整合区级部门、乡镇街道和村社区“两委”力量，综合利用常态化巡查、群众监督举报等手段，建立区级部门、乡镇街道、村社区三级网格监管模式，及时将违法建设行为消除在萌芽状态。同时，依托“数字农房”服务平台，探索实施“天空地人”（卫星影像、无人机、通讯铁塔摄像头、协管员）相结合的立体监管体系，开发24小时360度可视化动态监控系统，实时抓图分析施工建设行为，立体化智能预警违规操作。
五是“零距离”贴心为民，推行便民服务“一条龙”。依托“数字农房”服务平台，建立“便民服务”系统，免费推出农房设计图集、农村工匠、建材选购等信息，方便农户在线直观比对、自行选择；同时还要满足农户建房贷款、购买保险和法律咨询等需求，实现“一站式”申请、“一条龙”服务。强化建房图集引导，在广泛调研和群众意愿的基础上及时编制更新，供农户选择使用，统一提供免费设计图修改服务，对按图集施工的建房户还可以适当给予一定补助。严格农村建筑工匠持证上岗制度，持续开展资格培训，把持证工匠信息录入“数字农房”服务平台统一管理，便于农户选择和评价，倒逼工匠提升技艺和服务。
六是“全领域”统筹攻坚，下好整治提升“一盘棋”。坚持“一盘棋”、强化“大统筹”、打好“整体仗”，坚决“去存量”“控增量”，纵深推进“两违”整治工作。积极争取市上政策支持，合法合规、分类处理“两违”建房、“一户多宅”、地质风险区域搬迁、农房闲置废弃等问题，借助安全隐患整改、房产证办理、闲置资产盘活等时机，扎实推进违章、废弃建筑拆除工作，引导群众农房选址、管控农房风貌等。强化大进、满月、厚坝、竹溪等美丽宜居乡村创建项目的连片示范引领，将风貌整治转化为农旅融合优势。同时，严格执行新批农房“三个一律”规定（一律“建新拆旧”；一律“三带图”：带图审批、带图放样、带图验收；一律“联合会审”），从源头上管控“一户多宅”，杜绝新增违建，确保按图按规施工，做到不违规不走样。
一、主要问题
一是规划编制滞后，建房零散无序。我区村规划大多在2016年就已编制完成，部分乡镇因资金困难没有更新维护，不能合理确定农村居民点数量和布局，农民建房盲目随意、零散无序，占用承包地、耕地和公路交通沿线建房等违建现象较为普遍。新一轮“三区三线”划定后，宅基地用地骤减，多在荒山、高切坡陡崖上，路电水气讯等基础设施缺乏，建房选址难上加难。
二是数据壁垒严重，台账底数不清。农房建设管理涉及住建、规资、农业农村委等多个部门，各部门独立建库，标准规范不一，数据整合共享不够。村社区、乡镇街道和区级相关部门数据更新不及时，未能形成完整准确的农村宅基地基础信息数据库，台账底数不清、情况不明，难以实现宅基地调查、规划、审批、监管等一体化管理，协同审批耗时费力。
三是审批职能分散，流程繁琐传统。2018年机构改革和2020年新修订的《土地管理法》施行后，农房建设管理职能虽有一定调整，部分职权下放乡镇街道，但“多头管理、多头审批”问题依然存在。因不动产登记专网与“开心办”APP数据没有互通共享，农户不愿选择在“开心办”APP上申请建房，仍习惯采用纸质送审申报，村级审核后再乡镇审批，然后再送部门核验，其审批办证流程繁琐传统，农户“多头跑、往返跑”的情况仍有发生。
四是监管力度不够，方式手段单一。农房建设全程监管“四到场”（申请审查到场、丈量批放到场、建房巡查到场、竣工核查到场）需耗费大量的人力、物力和财力。目前事多人少矛盾突出，缺少专项经费保障。部门和乡镇街道配合度不高，大都以现场核查为主，因地域广对象多，难以实现事前、事中、事后持续监管，尤其对房屋“长高长胖”等违规问题执法更加困难。
五是服务功能缺位，综合集成不足。农户对现有参考图集的接受度不高，自行选择风格建房，而属地政府为避免激化群众矛盾，个别默允或仅对房屋立面作简单要求，导致同村不同貌。农村建筑工匠不足，无资质施工、不规范操作现象严重，农房建设安全风险较高。另外，建材选购、建房贷款、建房保险、法律咨询等专项服务供给不足，无法及时满足农户建房需求。
六是整治任务繁重，风貌提升困难。据初步统计，全区现有违建无手续、办证遗留、一户多宅、闲置废弃等农房近5万户，其中涉嫌“乱占耕地建房”2万余户。目前，各乡镇街道虽已完成“两违”和“遗留办证”资料前期收集，但因问题多矛盾大，且没有上级统一的处理意见和政策口径，仍难以有效处置，造成部分建筑闲置甚至烂尾，严重影响农村整体风貌提升。
二、对策建议
一是“全覆盖”优化完善，绘好村庄规划“一张图”。严格乡镇街道村规划编制主体责任，积极落实资金保障，有序推进“多规合一”的实用性村规划编制及开展已编制村规划全域全要素优化完善，实现全区村庄规划“全覆盖”，推动村庄规划“一张图”建设。按照“先规划、后许可、再建设”要求，严格农村宅基地用地管理，严禁农村居民在村庄建设规划区外新建、改建、扩建住宅，加大农房建设监管力度，坚决遏制乱占承包地、耕地的违建行为。强化规划指引及风貌管控，凸显开州地域特色，提炼“开州民居”要素，引导农户合理选址、适度集中，避免农房选址零星无序。
二是“全方位”摸清家底，共享数据资源“一本账”。依托区大数据管理中心政务服务网络环境，集成住建、规资、农业农村委等部门数据，叠加利用国土空间规划、卫星遥感影像、房地一体确权、土地确权、三调数据、农村土地房屋登记数据等成果信息，建立“开州区农村宅基地基础信息数据库”，全面摸清辖区农村宅基地规模、布局、权属、利用等情况。同时，对所有数据进行统一标准、统一编码、统一校对、统一入库，且及时更新，高质量编制全域信息“一本账”，建立“房—地—人”关联电子档案，构建起覆盖乡镇街道、联通部门信息的数据台账，实现信息“一键获取、快速查询”。
三是“零缝隙”一网通办，实现审批管理“一条链”。进一步理顺审批职能，流程再造推行“一网通办”，依托“开心办”APP开发开州区“数字农房”服务平台，形成“1+N”综合应用体系（1是农村宅基地基础信息数据库；N是申请、审批、监管、服务、办证等系统），打造农房建房“一链办理”新模式。加快推动“开心办”APP与不动产登记专网深度融合，探索业务办理“一键”申请、联合审查“一键”审批、建房信息“一键”核验，大大缩短审批时间。农民可直接登录“开心办”APP，在“数字农房”服务平台上在线申请建房，全程线上无纸化操作，做到“零填报”；村级初审、乡镇街道审批，实现“手上办”“马上办”，做到“零次跑”；农房竣工在线验收后，“零材料”完成登记发证。
四是“零盲区”监测巡查，织密智慧监管“一张网”。强化工作保障，充实基层监管力量，增设村级协管员（明确一名有责任心、有担当的村支“两委”干部兼任）。落实审批部门的安全监管责任，整合区级部门、乡镇街道和村社区“两委”力量，综合利用常态化巡查、群众监督举报等手段，建立区级部门、乡镇街道、村社区三级网格监管模式，及时将违法建设行为消除在萌芽状态。同时，依托“数字农房”服务平台，探索实施“天空地人”（卫星影像、无人机、通讯铁塔摄像头、协管员）相结合的立体监管体系，开发24小时360度可视化动态监控系统，实时抓图分析施工建设行为，立体化智能预警违规操作。
五是“零距离”贴心为民，推行便民服务“一条龙”。依托“数字农房”服务平台，建立“便民服务”系统，免费推出农房设计图集、农村工匠、建材选购等信息，方便农户在线直观比对、自行选择；同时还要满足农户建房贷款、购买保险和法律咨询等需求，实现“一站式”申请、“一条龙”服务。强化建房图集引导，在广泛调研和群众意愿的基础上及时编制更新，供农户选择使用，统一提供免费设计图修改服务，对按图集施工的建房户还可以适当给予一定补助。严格农村建筑工匠持证上岗制度，持续开展资格培训，把持证工匠信息录入“数字农房”服务平台统一管理，便于农户选择和评价，倒逼工匠提升技艺和服务。
六是“全领域”统筹攻坚，下好整治提升“一盘棋”。坚持“一盘棋”、强化“大统筹”、打好“整体仗”，坚决“去存量”“控增量”，纵深推进“两违”整治工作。积极争取市上政策支持，合法合规、分类处理“两违”建房、“一户多宅”、地质风险区域搬迁、农房闲置废弃等问题，借助安全隐患整改、房产证办理、闲置资产盘活等时机，扎实推进违章、废弃建筑拆除工作，引导群众农房选址、管控农房风貌等。强化大进、满月、厚坝、竹溪等美丽宜居乡村创建项目的连片示范引领，将风貌整治转化为农旅融合优势。同时，严格执行新批农房“三个一律”规定（一律“建新拆旧”；一律“三带图”：带图审批、带图放样、带图验收；一律“联合会审”），从源头上管控“一户多宅”，杜绝新增违建，确保按图按规施工，做到不违规不走样。
执笔人：赵建
课题组成员：张忠杰 顾伟新 刘念 孙枢